Knappes Gut „Fläche“

„Ohne Fläche ist alles nichts“ und „Wirtschaft braucht Fläche“ – diese Klassiker der Wirtschaftsförderung beschreiben treffend die Herausforderung, vor der Ostwestfalen steht. In den vergangenen Jahren konnten viele Unternehmens­erweiterungen nur noch schwer umgesetzt werden, Ansiedlungen von außen wurden zur Seltenheit. Dies liegt nicht etwa an mangelnder Attraktivität der Region. Im Gegenteil: Ostwestfalen zählt mit seinen heimischen, familiengeführten Unternehmen zu den stärksten Wirtschaftsstandorten der Bundesrepublik. Gerade deshalb nimmt die Konkurrenz um das knappe Gut „Fläche“ stetig zu.

Besonders die unterschiedlichen Nutzungsarten konkurrieren um die Flächen: Viele ehemals gewerblich oder industriell nutzbare Flächen in den Innenstädten werden für Wohnungen oder Parks genutzt. Obwohl eigentlich im Sinne einer „Stadt der kurzen Wege“ eine Funktionsdurchmischung erstrebenswert ist, werden besonders Wohnen und Arbeiten immer stärker räumlich voneinander getrennt. Das liegt vor allem an den Regelungen zum Schutz des Wohnens; beispielhaft kann hier die Technische Anleitung zum Schutz gegen Lärm (TA Lärm) genannt werden. Neue Flächen an den Stadträndern wiederum lassen sich aus Naturschutzgründen oft nur schwer entwickeln.

In Bielefeld, einem der wirtschaftlichen Zentren der Region, gab es in den vergangenen Jahren kaum noch verfügbare Gewerbe- oder Industrieflächen. Nach Berichten der Verwaltung an den Stadtrat gehen die nutzbaren Flächenreserven für Unternehmen gegen null. Dies hat nicht nur Auswirkungen auf die Unternehmen selbst, sondern auch auf die städtebauliche Entwicklung. Ohne freie Flächen für innerörtliche Verlagerungen halten viele Betriebe an ihren bestehenden Standorten fest — unabhängig davon, ob diese noch zum Unternehmensziel passen. Das verhindert nicht nur geplante Erweiterungen, sondern erschwert auch notwendig gewordene Modernisierungen oder Neuausrichtungen.

FLÄCHEN FÜR GRÖSSERE ERWEITERUNGEN

Die Zahlen sprechen für sich: In Bielefeld lag der jährliche gewerbliche Flächenumsatz in den vergangenen Jahren lediglich zwischen 2,5 und gut sechs Hektar. In Gütersloh und Herford sieht die Situation mit Umsätzen von bis zu 26 Hektar/Jahr beziehungsweise mehr als zehn Hektar/Jahr geringfügig besser aus. Dennoch fehlt es insbesondere für größere Erweiterungen an Platz, was vor allem Industrieunternehmen trifft. Im Kreis Gütersloh gab es beispielsweise zwischen 2011 und 2020 nur drei Grundstücksverkäufe mit Einzelflächen von mehr als fünf Hektar Größe.

Ein wesentlicher Grund für den Flächenmangel liegt in der Landesplanung Nordrhein-Westfalens. Diese orientiert sich stark an der Situation des Ruhrgebiets als ehemalige Schwerindustrieregion mit vielen Industriebrachen. Deshalb folgt die Landesplanung der Logik, zuerst Brachen zu aktivieren, bevor neue Flächen erschlossen werden. Allerdings ist die Ausgangslage in Ostwestfalen grundlegend anders. Hier gibt es praktisch keine solcher Industriebrachen. Deshalb braucht Ostwestfalen — natürlich in Abwägung mit Belangen des Umweltschutzes und der Entwicklung für Wohn- und Verkehrsflächen — ein gutes Angebot an neuen Gewerbe- und Industrieflächen.

KONVERSION ZEIGT POSITIVE ENTWICKLUNGEN

In Ostwestfalen, wie in vielen anderen Regionen Deutschlands, spielt die Konversion ehemaliger Militärstandorte eine bedeutende Rolle. Seit dem Ende des Kalten Krieges und den damit verbundenen Truppenreduzierungen wurden zahlreiche Militärflächen freigegeben. Diese Flächen bieten Potenzial für wirtschaftliche Entwicklung, insbesondere für die Nachnutzung als Gewerbestandorte. Die Konversion in Ostwestfalen zeigt positive Entwicklungen, jedoch gibt es auch Herausforderungen. In Städten wie Bünde, Paderborn oder Herford wurden und werden Militärflächen erfolgreich umgewandelt. In Bünde entstand auf den Flächen der „Birdwood Barracks“ nach deren Rückgabe 1993 ein Gewerbe- und Industriegebiet. Der Umbau der Alanbrooke-Kaserne in Paderborn zu einem gemischten Wohn- und Bürogebiet (hauptsächlich Kreativwirtschaft) mit Kulturzentrum startete 2019. Auch der Bildungscampus in Herford ist ein gelungenes Beispiel.

Dennoch ist die Umwidmung von ehemaligen Kasernen und Übungsplätzen oft ein langwieriger Prozess. Gründe hierfür sind unter anderem die notwendige Sanierung von Altlasten und die Anpassung der Infrastruktur. Nicht alle Standorte eignen sich ohne Weiteres für Gewerbe, weshalb auch Wohnbauprojekte oder Grünflächenentwicklungen häufig Teil der Konversionspläne sind. In jüngster Zeit beobachtet die IHK Ostwestfalen, dass zunehmend auch Landes- und Bundesnutzungen wie etwa in Bielefeld der Zoll um die freigewordenen Flächen konkurrieren. Nicht zuletzt werden aufgrund der globalen Lage bereits angekündigte Übergaben zurückgezogen; manche Standorte sollen nun doch wieder militärisch genutzt werden. Sind die Flächen an die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben (BIMA) zurückgegeben, gestalten sich die Preisverhandlungen zwischen BIMA und Kommune oft schwierig, wie etwa beim Mansergh-Quartier in Gütersloh. Insgesamt bleibt die Nachnutzung von Militärflächen in Ostwestfalen ein wichtiges Thema, das zur regionalen wirtschaftlichen Entwicklung maßgeblich beitragen kann, gerade im Bereich von Dienstleistungen und auch produzierendem Gewerbe bis etwa mittlerer Größe.

FLÄCHENBEDARF EINSCHÄTZEN

Die Landesplanung spricht davon, dass ein bedarfsgerechtes Angebot an Flächen für Siedlung und Wirtschaft dargestellt werden muss. Nun ist die Frage: Was konkret bedeutet bedarfsgerecht? Den Unternehmen über Jahre kein Angebot für Flächen mehr machen zu können ist sicher nicht bedarfsgerecht. Umgekehrt wäre auch eine völlige Freigabe der Flächenentwicklung nicht bedarfsgerecht. Nordrhein-Westfalen versucht das Problem seit den 1980er Jahren durch den Einsatz wissenschaftlicher und statistischer Methoden zu lösen. So wurde zunächst die sogenannte GIFPRO-Methode angewandt, die den Flächenbedarf der Unternehmen einer Region mit Hilfe der Erwerbsbevölkerung einzuschätzen versucht. Die systematischen Fehler dieser Methode benachteiligen Unternehmen, die sich mit Zukunftsthemen wie Automatisierung und technischer Verbesserung auseinandersetzen, weil diese im Verhältnis zur Fläche eher wenig Arbeitsplätze schaffen. Auch auf Unternehmen im Bereich Logistik und Lagerung, die für alle produzierenden Betriebe eine entscheidende Rolle spielen, ist diese Methode nicht anwendbar. Deshalb wurde sie um die Hochrechnung der Unternehmensanfragen bei den Wirtschaftsförderungen erweitert. Hierdurch ergibt sich tatsächlich ein realistischeres Bild für die zukünftigen Gewerbe- und Industrieflächen­nachfragen.

FLÄCHEN MÜSSEN AKTIVIERBAR SEIN

Zu wissen, wie viel Gewerbe- und Industrieflächen man in den einzelnen Kreisen Ostwestfalens und der kreisfreien Stadt Bielefeld benötigt, kann allerdings nur der erste Schritt sein. Die Flächen müssen auch tatsächlich planerisch aktivierbar sein. Die Stadt Bielefeld beispielsweise hat sich außerdem in Form des Bielefelder Bauland­modells selbst Steine in den Weg gelegt: So ist insbesondere nach Einführung des Bielefelder Baulandmodells im Jahr 2019 der Gewerbeflächenmarkt nahezu zum Stillstand gekommen. Das Modell regelt hauptsächlich den Wohnungsbau, hat aber indirekte Auswirkungen auf Gewerbeflächen: Das kommunale Vorkaufsrecht sieht vor, dass die Stadt bestimmte Grundstücke zu einem festgelegten Preis erwerben kann, der oft unter dem liegt, was auf dem freien Markt erzielbar wäre. Dies ermöglicht der Stadt, stärker in die Flächenentwicklung einzugreifen und öffentliche Interessen wie den sozialen Wohnungsbau durchzusetzen. Private Investoren gingen deshalb oft leer aus. Manche Grundstücke wurden wegen der drohenden preislichen Einbußen auch gar nicht erst angeboten. Erst mit der Ankündigung im Jahr 2024, dass das Baulandmodell nicht mehr zur Anwendung kommen soll bzw. abgeschafft wird, stieg die Hoffnung, dass der Gewerbeflächenmarkt wieder in Schwung kommen könnte.

INTERESSENKONFLIKTE

Das Bielefelder Baulandmodell ist nur ein Beispiel dafür, dass die Städte und Gemeinden immer öfter die falsche Rolle einnehmen. Nicht nur Schiedsrichter, sondern gleichzeitig auch Spieler sein zu wollen, birgt Interessenskonflikte. Nach dem Subsidiaritätsprinzip haben die Städte und Gemeinden in Deutschland die Planungshoheit. Das bedeutet, dass die Bürgerinnen und Bürger entscheiden, was in ihren Städten und Gemeinden passieren soll — vermittelt über die demokratisch gewählten politischen Gremien. Das heißt aber nicht, dass die Stadtverwaltungen auch durch Ankäufe in den Bodenmarkt einsteigen müssten. Hier ist bei vielen Akteuren in Politik und Verwaltung jedoch mittlerweile ein falsches Verständnis von der Aktivierung von Gewerbeflächen für Unternehmen entstanden: Sie denken, dass sie erst Flächen kaufen müssten, diese dann entwickeln und schließlich an Unternehmen weiterverkaufen;
damit machen sie sich zu Spielern. Vielmehr sollten Politik und Verwaltung verstehen, dass sie als Schiedsrichter durch einen guten Einsatz der Bauleitplanung und des gesamten Instrumentenkastens des Städtebaurechtes den Rahmen setzen, in dem sich Flächeneigentümer und Unternehmen bewegen können. Die Verhandlungen um Flächen­käufe und -Verkäufe sollten nicht in öffentlicher Hand liegen, sondern den privaten Markt­akteuren, also den Unternehmen überlassen bleiben. Ökonomen sprechen bei einem zu starken Eingreifen der öffentlichen Hand in Märkte von der klassischen Fehl­allokation, die auch im Gewerbeflächenmarkt in Ostwestfalen an vielen Stellen zu finden ist.

NEUER REGIONALPLAN FÜR OWL

Die wirtschaftliche Entwicklung in Ostwestfalen basiert auf der mittelständischen Struktur, insbesondere auf familiengeführten Unternehmen, die stark mit ihren Standorten verbunden sind. Der neue Regionalplan soll die Sicherung und Erweiterung bestehender Unternehmensstandorte ermöglichen. Dies ist notwendig, damit die Unternehmen flexibel auf Veränderungen reagieren können, um wettbewerbsfähig zu bleiben. Erweiterungen, Umwidmungen und die Nutzung neuer Flächen müssen unbürokratisch und zeitnah erfolgen, um den Anforderungen der Wirtschaft gerecht zu werden (siehe Interview auf Seite 30).

HÖHERE ANSPRÜCHE AN GEWERBEFLÄCHEN

Generell ist zu beobachten, dass Unternehmen zunehmend höhere und differenziertere Ansprüche an Gewerbeflächen stellen. Der Regionalplan weist Gewerbeflächen nach den tatsächlichen Bedürfnissen der Unternehmen aus und erleichtert durch angemessene Kontingente auch den Zuzug neuer Unternehmen in die Region. Die eingeräumten Flächenkontingente werden nun, nach Wirksamwerden des Regionalplanes, durch die Gebietskörperschaften (Kreise, Städte und Gemeinden) sukzessive planerisch konkret umgesetzt, etwa durch Änderungen oder Neuaufstellung des Flächennutzungsplanes.

Im Zuge der Recherchen hat die Redaktion der „Ostwestfälischen Wirtschaft“ die Wirtschaftsförderer in der Region gefragt, was Städte und Gemeinden nun tun müssen, um den Unternehmen Flächen anbieten zu können. Geantwortet haben nur die Wirtschaftsförderer aus Gütersloh und Höxter.
Nikola Weber von der pro Wirtschaft GT sagt: „Die Kommunen stehen jetzt vor der schwierigen Aufgabe, die zugesprochenen Flächen­­potenziale zu realisieren. Die Ausgangslage ist dazu denkbar ungünstig: Nach wie vor ist Flächenerwerb mit hohen Kosten verbunden, gleichzeitig stehen den Kommunen hohe Belastungen ins Haus mit entsprechender Auswirkung auf die Haushalte.“ Die Wirtschaftsförderin formuliert ihren Anspruch wie folgt: „Als pro Wirtschaft GT erwarten wir deshalb, dass die Städte und Gemeinden im Kreis Gütersloh schrittweise dort Flächen in den Zugriff nehmen, wo insbesondere Erweiterungen von Bestandsgewerbegebieten möglich sind. Ein besonderer Fokus liegt dabei auf interkommunalen Industrie- und Gewerbegebieten. Gleichzeitig sind die notwenden Ausgleichsflächen zu sichern. Für die Kommunen ist dies eine Mammutaufgabe, die nicht kurzfristig, sondern über den Zeitraum der nächsten 15 Jahre schrittweise umzusetzen sein wird.“

Aus Sicht von Michael Stolte, Geschäftsführer Gesellschaft für Wirtschaftsförderung im Kreis Höxter mbH, sind drei Dinge zu berücksichtigen. Er meint: „Erstens muss im Rahmen der
kommunalen Planungshoheit die Bauleitplanung gut gestaltet sein. Sie verschafft Klarheit über die Möglichkeiten der Flächennutzung und sorgt für Transparenz über kommunale Gestaltungsansätze. Zweitens stellen die Kommunen den ansässigen sowie ansiedlungsinteressierten Unternehmen eine hochwertige Infrastruktur im Bereich der Erschließung, der Ver- und Entsorgung sowie der digitalen Infrastrukturen zur Verfügung. Dieser Infrastrukturausbau muss immer in einem dialogorientierten Prozess zwischen Kommunen und Unternehmen stattfinden, damit eine Passgenauigkeit entsteht. Drittens ist dann die klare und transparente Ansiedlungs­strategie der Kommune auf den vorhandenen Flächen zukünftig ganz entscheidend. Flächensparende und nachhaltige Vorhaben mit hohen Arbeitsplatzpotenzialen werden einen deutlichen Vorzug haben. Dies gilt es ebenfalls im Dialog miteinander zu entwickeln und auszugestalten.“

Die Digitalisierung erfordert zusätzliche Flächen für moderne Fabrikformen, Lager und Logistik. Daher ist es wichtig, dass Unternehmen über ausreichend Flächen für ihre Expansion verfügen. Gleichzeitig spielt die Breitbandinfrastruktur eine zentrale Rolle, da leistungsfähige Internetverbindungen für Unternehmen essenziell sind, um im digitalen Zeitalter wettbewerbsfähig zu bleiben.

Ein weiteres Anliegen ist der Erhalt der Kulturlandschaften und Freiräume in OWL. Diese weichen Standortfaktoren tragen zur Attraktivität der Region bei. Eine nachhaltige Nutzung der Flächen, die sowohl wirtschaftlichen als auch ökologischen Anforderungen gerecht wird, wird angestrebt. In seiner Dreifachfunktion als Regionalplan, Landschafts- und Forstlicher Rahmenplan stellt er eine ausgewogene Entwicklung zwischen wirtschaftlicher Nutzung und dem Schutz der Natur sicher (siehe auch Meinung auf Seite 26).

LÖSUNGANSÄTZE FÜR DEN FLÄCHENMANGEL

Flächenentwicklung ist Chefsache. Bisher wird das in den Kommunen sehr unterschiedlich gehandhabt, was sich oft im Ergebnis niederschlägt. Bürgermeisterinnen und Bürgermeister müssen ein Ohr an den ansässigen Unternehmen haben und sich gleichermaßen im Bereich der städtebaulichen Entwicklung engagieren.

Einen Lösungsansatz, um dem Mangel an Gewerbe- und Industrieflächen zu begegnen, bieten verstärkt interkommunale Kooperationen. Solche Kooperationen können dazu beitragen, Ressourcen effizienter zu nutzen und die Lasten der Flächenentwicklung gerechter zu verteilen. Beispielsweise können Städte und Gemeinden in einer Region gemeinsame Gewerbegebiete entwickeln, die allen beteiligten Kommunen zugutekommen. Diese Form der Zusammenarbeit hat sich in vielen Regionen als effektiv erwiesen, insbesondere in Ostwestfalen, wo interkommunale Gewerbe­gebiete bereits erfolgreich umgesetzt wurden.

Viele Städte und Gemeinden haben erkannt, dass durch interkommunale Zusammenarbeit die Entwicklung von Gewerbeflächen erfolgreich umgesetzt werden kann. Vorteile: die Nutzung verkehrsgünstig gelegener Standorte, die Entwicklung großer zusammenhängender Gewerbegebiete, die Cluster-Bildung von Branchen, die Aufteilung von Planungsverfahren und Verwaltungsaufwand sowie die Nutzung gegenseitiger Synergien. Das Land Nordrhein-Westfalen fördert die interkommunale Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Gewerbe- und Industrieansiedlungen. Ostwestfalen hat diese Möglichkeiten genutzt und entwickelt derzeit zum Beispiel folgende Gewerbestandorte: das interkommunale Gewerbegebiet OWL: Bielefeld/Herford/Bad Salzuflen, Aurea: Herze­brock-­Clarholz/Oelde/Rheda-Wiedenbrück, das interkommunale Gewerbegebiet IBV Borgholzhausen/Versmold, IKO Oberbehme: Hiddenhausen/Kirchlengern, Ravenna-Park: Halle/Borgholzhausen/Versmold sowie das interkommunale Gewerbegebiet „Am Wiehen“ Hüllhorst/Löhne.

REGIOPOLREGIONEN STÄRKEN - ZUSAMMENARBEIT

Interkommunale Kooperationen eignen sich auch und gerade für Regiopolregionen. Eine Regiopolregion ist ein regionales Entwicklungsmodell, das auf Städte mit mittlerer Größe (Regiopole) außerhalb von Metropolregionen abzielt. Diese Städte, beispielsweise Bielefeld und Paderborn, fungieren als wirtschaftliche und kulturelle Zentren für ihre umliegende Region, die oft ländlich geprägt ist. Regiopolregionen stärken die Zusammenarbeit zwischen städtischen und ländlichen Gebieten, fördern die wirtschaftliche Entwicklung und bieten eine Alternative zu den stark urbanisierten Metropolregionen. Durch die gezielte Förderung solcher Regionen können Wirtschaftsräume außerhalb der Metropolen gestärkt und der Druck auf zentrale Städte gemindert werden. Diese Regional­planung fördert die Schaffung neuer Gewerbeflächen in verkehrsgünstigen Lagen, wodurch eine gleichmäßigere wirtschaftliche Entwicklung unterstützt wird.

Zudem sollte der Flächenausgleich kreativer gestaltet werden. Die Einführung von sogenannten Flächenpools, wie sie beispielsweise in Hessen durch die Ökoagentur umgesetzt werden, bietet Unternehmen die Möglichkeit, ihre Verpflichtungen dem Naturschutz gegenüber effizienter zu erfüllen. Diese Pools bündeln Ausgleichsflächen und stellen sicher, dass sie strategisch sinnvoll eingesetzt werden. Dies reduziert den Aufwand für Unternehmen und beschleunigt Planungs- und Genehmigungsverfahren.Ein weiterer vielversprechender Ansatz ist die Integration von Flächenmonitoring-Systemen. Durch ein gezieltes Monitoring können Kommunen frühzeitig den Bedarf an Gewerbe- und Industrieflächen identifizieren und Maßnahmen zur Flächenbereitstellung rechtzeitig einleiten. Solche Systeme bieten eine verlässliche Datengrundlage für die Flächenplanung und helfen dabei, zukünftige Entwicklungen besser zu steuern — damit Fläche kein knappes Gut mehr bleibt.

Dr. Gerald Staacke, IHK